《大型群眾性活動安全管理?xiàng)l例》第七條規(guī)定，承辦者應(yīng)配備與大型群眾性活動安全工作需要相適應(yīng)的專業(yè)保安人員以及其他安全工作人員。這為保安企業(yè)參與大型活動安保提供了直接的法律依據(jù)。然而，保安企業(yè)在大型活動安保服務(wù)過程中面臨諸多法律上的風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)。本文就保安企業(yè)參與大型活動安保中若干法律風(fēng)險(xiǎn)問題做以初淺探討。
一、大型活動安全管理中主體 之間法律關(guān)系分析。
根據(jù)《大型群眾性活動安全管理 條例》規(guī)定，大型群眾性活動的參與主體有活動主辦者、承辦者、場所管理者、安全工作人員、參加活動的人員、公安機(jī)關(guān)以及政府有關(guān)部門等組織或個(gè)人。那么，各主體之間的法律關(guān)系是怎樣的？各參與主體的承擔(dān)法定或約定安保職責(zé)是什么？尤其是保安企業(yè)在各方主體中處于何種地位？有必要提前做一點(diǎn)理論分析和鋪墊。
(一)大型群眾性活動中行政法律關(guān)系。
《大型群眾性活動安全管理?xiàng)l例》第三條規(guī)定，大型群眾性活動的安全管理應(yīng)堅(jiān)持承辦者負(fù)責(zé)、政府監(jiān)管的原則。這就是本條例的一個(gè)突破性立法原則“誰承辦、誰負(fù)責(zé)”原則，即政府不再承擔(dān)大型群眾性活動具體安全管理任務(wù)，改由活動承辦者擔(dān)任，只擔(dān)負(fù)活動安全監(jiān)管職責(zé)。而在政府職能部門中公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)大型群眾性活動的安全管理工作，其他有關(guān)主管部門按照各自的職責(zé)，負(fù)責(zé)大型群眾性活動的有關(guān)安全工作，這樣就形成了含公安在內(nèi)的行政主體與含承辦者在內(nèi)的行政相對人之間的行政法律關(guān)系。具體如下圖：
從圖中關(guān)系不難看出，包含公安機(jī)關(guān)在內(nèi)的政府部門在大型活動安全管理活動中，對主辦方、承辦方、場地方和觀眾都形成行政監(jiān)管關(guān)系。那么，作為承辦者的委托方的保安企業(yè)當(dāng)然要接受上述政府職能部門的安全管理監(jiān)督工作。
(二)大型群眾性活動中民事法律關(guān)系分析。
當(dāng)前大型群眾性活動保安服務(wù)堅(jiān)持社會化、市場化發(fā)展方向，這必然產(chǎn)生由民事法律來調(diào)整的在大型活動中各平等主體之間的人身關(guān)系和財(cái)產(chǎn)關(guān)系。具體而言，在大型活動中各參與主體的民事法律關(guān)系如下(以商務(wù)性大型活動為例)。
上面的法律關(guān)系體系中，活動承辦方位于居中位置，這是基于法律的明文規(guī)定。《大型群眾性活動安全管理?xiàng)l例》第五條規(guī)定，大型群眾性活動的承辦者對其承辦活動的安全負(fù)責(zé)，承辦者的主要負(fù)責(zé)人為大型群眾性活動的安全責(zé)任人。當(dāng)然，承辦方須與主辦方簽訂安全協(xié)議，明確各自職責(zé)。同時(shí)，如果有兩個(gè)以上承辦者的，應(yīng)當(dāng)明確主要承辦者及其他承辦者各自的安全責(zé)任。《大型群眾性活動安全管理?xiàng)l例》第八條規(guī)定，大型群眾性活動的場所管理者應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)具體安全保障工作。活動主辦方、承辦方和場地管理方與觀眾或展商形成參展或娛樂供給關(guān)系。
特別注意的是，保安企業(yè)在上述法律關(guān)系體系中，與活動承辦方產(chǎn)生委托法律關(guān)系，活動承辦方委托保安企業(yè)提供大型活動安保服務(wù)并支付服務(wù)費(fèi)，雙方簽訂服務(wù)合同，約定安保服務(wù)范圍、內(nèi)容、費(fèi)用和責(zé)任范圍，保安企業(yè)根據(jù)合約開展大型活動安保服務(wù)。
二、大型群眾性活動行政法律風(fēng)險(xiǎn)與防范——以大型群眾性活動 法律認(rèn)定為例。
《大型群眾性活動安全管理?xiàng)l例》對“大型群眾性活動”做了特殊的界定，其中第二條規(guī)定，大型群眾性活動是指法人或者其他組織面向社會公眾舉辦的每場次預(yù)計(jì)參加人數(shù)達(dá)到1000人以上的以下活動：體育比賽活動；演唱會、音樂會等文藝演出活動；展覽、展銷等活動；游園、燈會、廟會、花會、焰火晚會等活動；人才招聘會、現(xiàn)場開獎的彩票銷售等活動。影劇院、音樂廳、公園、娛樂場所等在其日常業(yè)務(wù)范圍內(nèi)舉辦的活動，不適用本條例的規(guī)定。那么,，在實(shí)踐中有哪些具體認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)呢？
(一)大型群眾性活動認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。
1、舉辦主體須為法人或其他組織。首先活動有明確的活動承辦者，且承辦者應(yīng)當(dāng)是法人或者其他組織，不允許公民個(gè)人舉辦大型群眾性活動。其次對于群眾自發(fā)形成的聚集活動，由地方政府組織公安、城管等加強(qiáng)現(xiàn)場安全管理，如因觀看城市夜晚燈光秀而自發(fā)聚集的市民、游客人群。
2、活動面向須為不特定的社會公眾。大型活動須面向社會公眾舉辦，參與活動人員為不特定人員。這里“不特定”是指參與對象數(shù)量和范圍的不特定，而不以“是否為單位內(nèi)部人員”為標(biāo)準(zhǔn)。
3、活動規(guī)模須達(dá)到預(yù)計(jì)參加人數(shù)1000人以上的規(guī)模?！?000人” 是啟動行政許可審批的法定數(shù)字。這里，一是誰來預(yù)計(jì)這個(gè)數(shù)字？首先是承辦方應(yīng)根據(jù)場地容量、活動預(yù)計(jì)目標(biāo)和同類經(jīng)驗(yàn)等情況，提出數(shù)字并公安審批。對于展覽、展銷等活動，可按照單位時(shí)間內(nèi)動態(tài)的最高流量計(jì)算人數(shù)。二是難以預(yù)計(jì)怎么辦？在一 些省份地方性法規(guī)規(guī)定，承辦者對參加人數(shù)是否達(dá)到1000人以上難以做出預(yù)計(jì)的，應(yīng)當(dāng)向活動所在地的區(qū)、縣(市)公安機(jī)關(guān)報(bào)告，由公安機(jī)關(guān)確定是否需要辦理安全許可。三是參 加活動人員的范圍是什么？應(yīng)包含觀眾及組織、協(xié)調(diào)、保障、直接參與活動的相關(guān)人員。即“范圍”是一個(gè)總?cè)藬?shù)的概念，而非單一的指觀眾或發(fā)售門票的對象。這里
特別需要注意的是：1、《大型群眾性活動安全管理?xiàng)l例》“第二條第一款”以列舉明示的方式確定大型群眾性活動的范圍——“賽、演、 展、會、銷”，但這屬于不完全列舉，即法律不能窮盡社會所有的活動類型，只要滿足上述三個(gè)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)且不違反排除性條款的就可認(rèn)定為法律意義上的大型活動。2、《大型群眾性活動安全管理?xiàng)l例》第二條第二款規(guī)定，影劇院、音樂廳、公園、娛樂場所等在其日常業(yè)務(wù)范圍要以營業(yè)執(zhí)照核定的范圍和項(xiàng) 目為準(zhǔn)。
(二)大型群眾性活動認(rèn)定中的法律風(fēng)險(xiǎn)及防范。
上述反復(fù)討論、推敲大型活動法律條文的意義，在于考察大型活動的法律邏輯起點(diǎn)，即某項(xiàng)活動一旦達(dá)到了法律規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，就要啟動行政許可程序并全部納入特殊法管理。對于活動承辦人而言，認(rèn)清大型群眾性活動認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)是合規(guī)運(yùn)營、規(guī)避法律風(fēng)險(xiǎn)的條件和前提。一旦認(rèn)知不足、業(yè)務(wù)不熟、該申報(bào)的沒有申報(bào)，無論是否發(fā)生活動事故、都面臨行政處罰的風(fēng)險(xiǎn)。特別是針對企業(yè)內(nèi)部群集活動可能升級、轉(zhuǎn)化為社會公共 群集活動的情況要給予足夠的重視?！侗０卜?wù)管理?xiàng)l例》規(guī)定，保安服務(wù)公司應(yīng)當(dāng)對客戶單位要求提供的保安服務(wù)的合法性進(jìn)行核查。所以對于保安企業(yè)而言，了解大型群眾性活動認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)也是合法提供保安服務(wù)和履行善意提醒義務(wù)的前提。當(dāng)前，公共安全是家庭、社會、政府及相關(guān)職能部門關(guān)注的重點(diǎn)，活動承辦方和保安企業(yè)對大型群體性活動進(jìn)行必要的事前合規(guī)性、合法性審查是必經(jīng)而謹(jǐn)慎的環(huán)節(jié)。
三、大型群眾性活動民事法律風(fēng)險(xiǎn)與防范實(shí)務(wù)。
(一)臨時(shí)用工引發(fā)的合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)及防范。
大型群眾性活動因其規(guī)模大、人群密集度高、活動時(shí)間短、安保任務(wù)艱巨，因而保安企業(yè)承接此類活動時(shí)，往往出現(xiàn)安保人力不足而臨時(shí)用工的情況。通常情況下，承接安保任務(wù)的保安企業(yè)用以下幾種途徑解決此問題：轉(zhuǎn)包/分包給二級安保供應(yīng)商；轉(zhuǎn)包/分包給勞務(wù)派遣公司；承包給個(gè)人。其實(shí)，這幾種途徑都帶有一定的法律風(fēng)險(xiǎn)，有的直接屬于違法行為，就是其中合法的途徑也有諸多的限制條件，現(xiàn)逐條分析如下
1、首先，無論委托對象身份如 何，轉(zhuǎn)包或承包大型活動安保的行為均屬違法。轉(zhuǎn)包分整體轉(zhuǎn)包和肢解全部分包等兩種情況，前者是將安保業(yè)務(wù)整體打包給一家單位或個(gè)人，后者是將安保業(yè)務(wù)進(jìn)行肢解再全部轉(zhuǎn)包給若干單位和個(gè)人。如果轉(zhuǎn)包的對象屬于沒有保安企業(yè)資質(zhì)的單位，此行為屬違法。因?yàn)?，保安服?wù)行為屬于行政許可行為，未經(jīng)行政許可開展保安服務(wù)的，屬于擅自從事保安服務(wù)行為，依照《保安服務(wù)管理?xiàng)l例》可給予治安處罰或刑事處罰。如果轉(zhuǎn)包給正規(guī)資質(zhì)的保安企業(yè)合規(guī)嗎？目前沒有明文法律規(guī)定，無論是《大型群眾性活動安全管理?xiàng)l例》還是《保安服務(wù)管理?xiàng)l例》都未涉及這一點(diǎn)。但從法理推理和類比分析來看，也是不允許的?！洞笮腿罕娦曰顒影踩芾?xiàng)l例》第七條第七款規(guī)定，活動承辦者應(yīng)配備與大型群眾性活動安全工作需要相適應(yīng)的專業(yè)保安人員以及其他安全工作人員。一些地方性大型活動安全管理法規(guī)甚至直接規(guī)定，承辦者應(yīng)當(dāng)配備與安全等級相適應(yīng)的 專業(yè)保安人員。這里的“專業(yè)”一詞，是立法者從保障公眾生命財(cái)產(chǎn)基本權(quán)利和維護(hù)公共秩序的角度出發(fā)的。簡單地說，是因投標(biāo)者足夠?qū)I(yè)才贏得該項(xiàng)安保標(biāo)的，如果投標(biāo)者在其以高等級的企業(yè)資質(zhì)和優(yōu)秀的大型活動安保管理案例贏得評標(biāo)專家青睞而中標(biāo)后，在合同實(shí)施階段全部轉(zhuǎn)包，顯然有損招標(biāo)人利益，違背民事活動公平、公序良俗原則。這在其他行業(yè)的法律規(guī)定中也有明確的禁止性規(guī)定。如《物業(yè)管理?xiàng)l例》第三十九條規(guī)定，物業(yè)服務(wù)企業(yè)不得將該區(qū)域內(nèi)的全部物業(yè)管理一并委托給他人。《民法典》第九百四十一條第2款規(guī)定，物業(yè)服務(wù)人不得將其應(yīng)當(dāng)提供的全部物業(yè)服務(wù)轉(zhuǎn)委托給第三人，或者將全部物業(yè)服務(wù)支解后分別轉(zhuǎn)委托給第三人。同理，大型活動安保項(xiàng)目承包給個(gè)人，因其沒有行政許可，擅自提供保安服務(wù)而違法。 以上行為都有損大型活動承辦方利益，擾亂國家機(jī)關(guān)對保安行業(yè)的正常監(jiān)管，應(yīng)予以制止。
2、大型活動安保任務(wù)的分包行為是否合法？這里又分包給二級安保供應(yīng)商、勞務(wù)派遣公司和個(gè)人等幾種情況。這顯然是當(dāng)下大型活動安保臨時(shí)用工的常見情況。在討論合法性或可行性之前首先要明確一個(gè)前提，即分包單位派出執(zhí)行安保任務(wù)的人員須符合《保安服務(wù)管理?xiàng)l例》，即有保安員證和為其購買意外傷害保險(xiǎn)的人員，若非此，再怎么合約也是違法行為。那把大型活動安保部分業(yè)務(wù)分包有資質(zhì)的保安企業(yè)（二級安保供應(yīng)商）是否可行？筆者認(rèn)為是可以的。一是基于現(xiàn)實(shí)的需求。大型活動安保業(yè)務(wù)本身就存在臨時(shí)用工緊張的困難，—家單位難以應(yīng)對人力需求，利用其他保安企業(yè)相對富余的安保人力資源，并約定雙方的責(zé)任范圍，這種做法必要且可行。二是部 分大型活動安保任務(wù)分包出去更有利于大型活動安全保障。如大型活動安保中的安檢業(yè)務(wù)、風(fēng)險(xiǎn)評估業(yè)務(wù)技能要求高，人員素質(zhì)要求高，分包給有安檢項(xiàng)目的保安企業(yè)或其他風(fēng)評資質(zhì)公司有利于業(yè)務(wù)開展。這在其他行業(yè)的法律中也有允許性的規(guī)定。《民法典》第941條第1款明確規(guī)定，物業(yè)服務(wù)人可以將其物業(yè)服務(wù)區(qū)域內(nèi)部分專項(xiàng)服務(wù)事項(xiàng)轉(zhuǎn)委托給專業(yè)性服務(wù)組織或者第三人。但這種分包也有限制，除了上述人員資格合法外，分包止于—次、不得層層分包不得再分包。至于分包給勞務(wù)派遣公司和個(gè)人，同樣適用于《保安服務(wù)管理?xiàng)l例》第四十一條，因其未經(jīng)行政許可，屬于違法提供保安服務(wù)的行為。
3、風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避。以上分析不難看出，大型活動安保臨時(shí)用工的法律風(fēng)險(xiǎn)主要集中在業(yè)務(wù)分包合法性問題， 如委托方資質(zhì)問題以及從事安全管理人員的資格問題。當(dāng)然也存在分包方履約過程產(chǎn)生服務(wù)問題，如拖欠保安員勞動報(bào)酬，分包方保安員侵權(quán)行為后的責(zé)任分擔(dān)問題。因而，發(fā)包方在活動前合法性審核，尋求正規(guī)、穩(wěn)定安保合作伙伴，簽訂分包協(xié)議，明確雙方的權(quán)利與義務(wù)，務(wù)實(shí)高效開展崗前培訓(xùn)，培養(yǎng)且固定大型活動安保業(yè)務(wù)骨干，活動中加強(qiáng)崗位督察和業(yè)務(wù)指導(dǎo)，活動后復(fù)盤整理，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)顯得尤為重要，也是規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)必經(jīng)環(huán)節(jié)。
(二)服務(wù)內(nèi)容臨時(shí)變更引發(fā)的法律風(fēng)險(xiǎn)及防范。
大型活動安全管理中，常因臨時(shí)增加保安人數(shù)，增設(shè)安保設(shè)備或延長安保時(shí)長等現(xiàn)實(shí)問題產(chǎn)生法律糾紛。一旦保安企業(yè)疏忽履約必要法律環(huán)節(jié)，就易出現(xiàn)利益受損的情況。
1、案例再現(xiàn)：臨時(shí)增加保安人數(shù)而拒付服務(wù)費(fèi)案。20XX年8月26日至27日，原告H安保公司承 接被告C文化公司舉辦的音樂節(jié)臨時(shí)安保服務(wù)。雙方簽訂《臨時(shí)保安服務(wù)合同》,商定H公司提供2天共 計(jì)675人次的秩序維護(hù)服務(wù)，并約定在活動結(jié)束后一周內(nèi)支付服務(wù)費(fèi)的40%的尾款。后當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)下達(dá)《檢查隱患整改通知書》和《大型活動安保執(zhí)法建議告知書》,提出“保安力量薄弱”，明確“8月27日晚你司對音樂節(jié)演唱會活動配備的專業(yè)保安人員數(shù)量不得少于400人”的要求。后H公司增加了保安人員并完成了安保任務(wù)。但后期C公司以自己不知情，且以未簽訂補(bǔ)充協(xié)議為由拒絕支付增加保安人員的服務(wù)費(fèi)。而H公司認(rèn)為C公司應(yīng)如實(shí)足額支付增加的500人次的服務(wù)費(fèi)。
一審法院認(rèn)為，本案屬于合同變更情況，現(xiàn)有證據(jù)僅能證明保安人數(shù)“增加”的事實(shí)，不能證明“增加500人”的事實(shí)，故依據(jù)公安機(jī)關(guān)整改通知書，推定增加200人次，由C公司支付增加200人次的保安服務(wù)費(fèi)和協(xié)議尾款。二審維持原判。
2、本案分析及風(fēng)險(xiǎn)提示。
(1)本案爭議焦點(diǎn)分析。本案屬于合同變更的認(rèn)定問題，爭議的焦點(diǎn)為H公司是否增加保安人員？增加多少？根據(jù)《合同法》第78條“當(dāng)事人對合同變更的內(nèi)容約定不明確的，推定為未變更”之規(guī)定，因雙方?jīng)]有簽訂補(bǔ)充協(xié)議，因而H公司應(yīng)擔(dān)負(fù)舉證責(zé)任，即證明自己單位合同履行過程中實(shí)際增加了保安人員的事實(shí)。但其提供的《關(guān)于XX節(jié)XX 廣場安保工作情況說明》《檢查記錄》《公司臨時(shí)服務(wù)工資發(fā)放表》僅是內(nèi)部文件，沒有對方的確認(rèn)記錄，不能直接證明H公司主張的增加500人次的事實(shí)。而公安機(jī)關(guān)的復(fù)函“派出所僅能證實(shí)活動安保時(shí)間、現(xiàn)場檢查及要求整改事項(xiàng)，對實(shí)際到位保安人員及上崗時(shí)間等無法予以證實(shí)”,也即對派駐“1175名”保安人員等無 法予以證實(shí)。這顯然對H公司不利，故H公司應(yīng)承擔(dān)不能充分舉證的法律后果。
(2)風(fēng)險(xiǎn)提示。從個(gè)案而言，本案是法務(wù)環(huán)節(jié)的一個(gè)漏洞，沒有簽訂補(bǔ)充合同，而對方恰恰是抓住了這個(gè)漏洞，使得保安企業(yè)利益受損。鑒于大型活動安保工作頭緒多、現(xiàn)場繁忙的現(xiàn)狀，保安企業(yè)管理人員應(yīng)有足夠清晰的證據(jù)意識，緊急情況下以崗前人員確認(rèn)單由對方簽字，甚至與對方聊天記錄、電話錄音等形式固定證據(jù)也是一種權(quán)宜之計(jì)，不至于到訴訟時(shí)陷于舉證不能的困境。
另外，對大型活動安保管理工作而言，臨時(shí)增加保安人員是常有之事，保安企業(yè)應(yīng)熟悉流程并提出應(yīng)對之策。保安企業(yè)應(yīng)有合法依約提供安保服務(wù)的意識，監(jiān)管方的要求必須執(zhí)行，但最終還須落在與承辦方的協(xié)議上。保安企業(yè)承接大型活動安保，處理好與公安機(jī)關(guān)、場館方、承辦方的關(guān)系是必修的一課。因而，事前須多方溝通，提前主動預(yù)知風(fēng)險(xiǎn)，留有可變余地，盡早形成合同條款才是正確途徑。
結(jié)語：
當(dāng)然，保安企業(yè)參與大型活動安保服務(wù)中的法律風(fēng)險(xiǎn)還有很多，如涉及承辦者安全保障義務(wù)方面的風(fēng)險(xiǎn)也是關(guān)切點(diǎn)；同時(shí)也不限于行政和民事領(lǐng)域，在刑事法律領(lǐng)域，如大型群眾性活動重大事故責(zé)任罪，大型活動安保中的貪腐違法犯罪問題都是當(dāng) 下討論和關(guān)注的焦點(diǎn)問題。唯有保安企業(yè)事前加強(qiáng)合法性合同審查，事中加強(qiáng)培訓(xùn)和督察，牢固樹立合同意識，合法依約提供大型活動保安服務(wù)，方能立于不敗之地。
